尹稚：城中村改造将催生以租为主的房地产新模式

　　中国网： 从今年4月28日到7月24日，中央局两次会议提出，在超大特大城市积极稳步推进城中村改造。如何理解这一指示精神？下一步如何推进？这又会对房地产市场带来什么影响？就相关问题，《中国访谈》节目组特邀清华大学中国新型城镇化研究院执行副院长尹稚教授进行解读。

　　中国网：今年4月份以来，中央一再提出，要在我国超大特大城市中推进城中村的改造。那么根据您的了解，目前我国大城市的城中村改造的现状是怎么样的？有多大的一个量呢？

　　尹稚：首先要理解，城中村问题是中国高速城镇化进程当中一个非常特殊的现象。在绝大部分发达国家经历的城市化进程当中，这个现象是很少见的。它的根源是什么？它的根源就是，我们国家其实有两种土地产权制度。理论上来讲，城市的建设用地是国有产权，农村的用地是劳动集体所有制，所以它是两种制度。

　　我们的高速城市化起步的时候，中国是在改革开放初期，我们工业化进程开始腾飞，随后带动高速发展的城市化进程。但总体上来讲，当时的中国是一个资本严重短缺的国家。所以在城市将来拓展的过程当中，有很多城市做不到连片集中地征用土地。按法律规定，你把一块土地用于城市建设，首先你得从劳动集体的手上把土地征过来，给合理的征地补偿、青苗补偿，各种各样的补偿、补助，之后把它转性质——转成国有土地，然后才能够用于开发建设。但由于当年真的是缺钱，所以很多城市做不到这个。所以就遗留下来大量孤岛式的城中村，就留在城市里面。这是中国特有的一件事儿，和我们的土地制度有非常密切的关联，它跟一般的我们传统讲什么棚户区这种老旧社区不太一样，因为住在里边的人理论上说他还是村民身份，他还有劳动集体组织的存在，还不是城市的街道政权，甚至还是乡的政权、村级的政权。

　　尹稚：对，还是个村落，但这些村落已经没有可耕地了。它周围原来那些个——他在那里生存的农田都被开发完了，留下来的只是那个宅基地部分，就是他居住的那部分还在。那么这部分人其实他怎么谋生呢？他没地可耕了。所以，这部分人无非就是几条路，第一就是实现就业的非农化转移，我打工去，做小买卖也好，进工厂打工也好。这是相当一部分。

　　还有一部分就是当房东，就是把我的宅基地上边盖的房子，除了自用部分之外，留下更多的部分用于出租，按北京老话讲就是“吃瓦片去”。

　　这是中国一个特有的现象。这个现象很有意思在哪儿，就是它在中国城市化初期是发挥过作用的。西方所有的国家几乎在城市化的初期都有大规模的贫民窟这些东西，为进城打工人员提供了一个廉价的落脚场所。中国为什么没有出现大规模的贫民窟？其实就是因为有城中村的存在。当然，也有一些城市，像北京，不仅仅是有城中村了，当年也有地下室空间出租，也有很多人是在地下室落脚的。所以他不用捡点砖头瓦块、弄点铁皮房子去搭一个贫民窟，他就在这种地方就选择落脚了。

　　这个其实在南方更典型。你说这个规模问题，这么多年我们国家没有做过全国性的统计。因为我们现在列入特大超大城市的一共是——如果我没记错的线个城市，只有深圳、广州做过城中村的一些专项统计。以深圳为例，它最新的统计是2019年做的，全市是1500多个城中村。这个规模有多大呢？它占了320个平方公里，说概念，就是说这相当于深圳城市建成区的六分之一。这是非常大的一个比例。这个里边包含了540万套成套住宅，总建筑面积达到了2亿平方米。深圳现在打工人员租赁的这些住房60%是在城中村里。

　　尹稚：这个比例是非常高的，占了一半以上，都是在城中村里解决的。所以你会看到，如果这个线年以前去讨论，那肯定所有人就说城中村不应该拆，应该把它留下来解决这么多人落脚城市的问题。这就是目前的一个基本状态。

　　但是南北方差异很大，北方地区的城中村，这些特大超大城市的城中村绝大部分相对建设强度是不高的，基本是以自用为主。比如说北京市吧，北京市主城区（内的城中村）基本已经很少了，但是在北京市的一些新城里还能看到不少留下来的城中村，昌平啊、顺义啊、平谷甚至现在的副中心通州，很多人都能看到城中村。但是北方没有经历过乡镇企业的发展、村办工业的发展。所以总体上来讲，他的收入水平是偏低的，他也没那么多富余的钱大规模地改造他原有的宅基地上的合法住宅。所以你去看，它绝大部分是一两层为主，以自用为主。

　　但南方可完全不一样，无论是江浙一带的城中村还是大湾区，以广州、深圳为核心，珠三角地区的城中村，第一，它在南方初期有非常好的民营经济的发展，村办的产业、乡办的产业都曾经蓬勃发展过。所以，老百姓富裕起来了，他就不满足于说我只解决我的住房问题。所以，他会在宅基地上拼命地往高了盖。比如说，我大概在90年代初去东莞考察，那时候东莞起了很多我们称之为叫“铅笔楼”的东西，就是在一块宅基地上可以盖8层甚至是12层左右的高层住宅，因为它底盘很小嘛，我们当时戏称“铅笔楼”。

　　尹稚：是的，很形象。包括他不盖那么高，但因为宅基地划分的格子是户挨户的，哪怕它起到五六层，最后都出现我们称之为“握手楼”（的现象），就是两家之间离得很近，说白了，就是那时候洗衣服，搭个洗衣板就可以从一家窗户跨到另外一家去，我们叫“握手楼”。这都是高强度的城中村的开发和建设，是它自发形成的。

　　当然，这里面有规划、建设、管理的缺位问题，如果他严格按规划走，不会形成这个局面。但那个时候，一方面有市场需求，瞬间就成千上万、上亿的农民工涌入到这些发达地区打工，他怎么解决他的日常生活问题啊？他明显是个低收入阶层，在城市里要找一个落脚点，那当然找最便宜的地儿，所以它市场有。第二，加上监管又相对比较宽松，就是或多或少地允许他通过这种手段来致富，甚至有些地方是鼓励他们用这种手段来致富。所以，它的建设密度和强度，南北方的差别、经济发达地区和欠发达地区的差别是非常大的。所以你会看到，北方改这东西相对来讲基本上可以采用征用、拆除的办法，因为它本身容积率很低。 但是你会看到在南方这些发达地区的特大超大城市，其实没有房地产商敢碰这种地方，因为不管怎么算这个账，它是算不平的，就是纯粹用传统的这种征地、盖更高密度的房子，然后销售、回本这种模式，根本就干不动这活儿，所以基本就留到今天，仍然处在一个游离于法律管制边缘的这么一些社区。

　　尹稚：它比西方社会和很多发展中国家出现的那种真正意义上的私搭乱建的贫民窟要好解决，不管怎么着，它是有一定的市政部门保障的，水、暖、电都是齐的，绝大部分建设也经历过比较正规的设计和建设的流程，比如它不会有太大的结构安全隐患。当然，个别房子是有的，比如说它原来设计是6层，事后又为了挣更多的钱，去真正地违法加层，就是不经过结构工程师的判断就自己去加层了，这种隐患是有的。但是只要它当年是按设计盖的，没有太多的结构问题。它不像那种贫民窟，水是私接的，电是私接的，房子是没有任何建造技术保障的，铁皮房啊这种、碎砖房啊，不是这种东西。

　　中国网：当前，我国经济增长乏力，消费不振，这其实在房地产行业尤为明显，全国出现了大范围的房价下跌现象。我国在这时候提出要推进城中村改造措施，可能很多人难免把它和房地产市场关联起来，认为这是否是想稳定房地产市场的一些举措呢。您对这个观点怎么看？

　　尹稚：其实我不认同它跟房地产市场本身的整顿和房地产所谓新的发展模式转型有太直接的关系。从本质上来讲，第一，它是属于城市内部存量资源的再利用。那个地方不是白地，不是无人区，它是有人的，而且甚至有某种特定类型的自组织的、成熟的社区，它其实是存量资源的一个再挖掘。因为中国的城镇化经历过这么多年的高速增长以后，它向外进一步拓展，占新地的必要性大幅度下降。

　　我们的人口城市化水平已经突破了66%。中国人以家庭为单位拥有自有产权住房的比例是全世界最高的，大概至少是在80%-90%之间，如果城乡都算上的话；如果只算城市的线%。如果你把这个总量放到这儿一看，这个城市化进程已完成了。

　　城中村的改造更多的是，当我不需要再占更多的农田、更多的生态用地的情况下，我怎么提升城市自身的品质，改造它的存量空间，改造这个存量空间追求高质量发展，这变成了一个全新的议题。

　　所以，在这样一个城镇化水平已经超过了三分之二，城乡居民以家庭为单位的自有产权住房比例高于几乎所有发达国家的这种情况下，同时又是中国全方位的现代化转型的过程当中，其实已经不需要在那个传统房地产模式上再做更多的文章了。改城中村其实面对的是城市存量空间的高质量发展。不管怎么讲，这些个东西当年的形成过程带有非常强的非规范性成分，它可能有安全隐患问题，就是我刚才讲的，不排除它还存在结构性隐患，消防隐患就更多了，你说你都盖成“握手楼”了，哪儿还有消防通道啊。这些东西都是它低质量生存的一个客观现实。

　　尹稚：这是第一点。第二，就是这些土地目前是属于低价值使用状态，不管是以后你征不征这些地，因为我们国家这两年也开始鼓励利用集体建设用地来做其他的非农产业，利用集体建设用地来探索做保障性住宅，等等，也开了很多口子。所以，这一轮的城中村改造，不管你是征地还是不征地，但是它一定是向更高的物业价值方向去走，使得这块地能够发挥它应该发挥的经济潜力。这是一个方面。

　　第三，中国是一个人多地少的国家，我们的大城市普遍的，特别是超大特大城市普遍的人均占地面积是比较低的，这样就带来我们的城市建设密度非常高。按照国家标准，一个合适的、舒适生活的标准，最低限度应该是人均100平米，这是比较合适的。但去看看我们的北上广深这些个老城里，包含城中村在内这些个密度都非常高，远高于这个。

　　那么就是城市要有“透气”的地方，北京市那么多年做城中村改造，其实它干了两件事儿，一个叫“留白”，一个叫“增绿”。“留白”就是利用这些土地的收储来提供后续发展当中的战略性的土地储备；“增绿”，就是很多人说，你好不容易拆出来了，是不是都得建高楼大厦？不，它还有它的生态价值和生态意义。北京市也拆了不少，但是有一部分就是留作公园了，包括我们的环城绿带，这些年大量的郊野公园建设，其实都和城中村改造是有关系的。这是第二个目的，我既要留下一些个、整合一些个战略储备土地，同时我又要改善城市的生态环境。所以，它是非常综合的。

　　当然，还有一点，随着老百姓生活水平的提高，他对公共服务的要求也越来越高。这些地区严格讲，它只解决了居住职能，由最底层的市场供应端来给他提供这个公共服务，第一是没有稳定保障，第二其实档次是比较低的，仅是解决了有无的问题，解决了你加班以后回家能不能吃碗泡面的问题。

　　尹稚：最基础的功能解决了，但是跟它的需求之间、日益增长的需求之间其实是有反差的。所以，它还有一个点，就是要通过这些城中村改造来完善我们的基本公共服务体系的供给，使得老百姓的生活能够更方便，这个服务水平能够有更好的提升。

　　那么还有一点，其实和城中村改造关系比较密切，就是这三年的疫情防控。我们不去评价最后这些手段是不是做过了，但至少会发现这些城中村居民的复杂性、流动性以及生活环境的过度密集，以及一系列的，甚至还有一些市政工程保障的不到位，都使得这些地区变成了传染病的高发和多发地区。将来如果有别的流行性传染病的爆。