济邦观点｜土地征收“成片开发”标准解读和建议

　　新《土地管理法》第四十五条提出为了公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收农民集体所有的土地的，可以依法实施征收：

　　由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、生态环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社区综合服务、社会福利、市政公用、优抚安置、英烈保护等公共事业需要用地的；

　　在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，经省级以上人民政府批准由县级以上地方人民政府组织实施的成片开发建设需要用地的；

　　10月20日，自然资源部就上述条款第五点涉及的《土地征收“成片开发”标准(试行)》(以下简称《标准》)公开征求意见。这也是在今年6月份《关于公开征集土地征收“成片开发”标准意见建议的公告》的基础上，首次明确土地征收“成片开发”标准相关内容。

　　《标准》所称“成片开发”，是指在国土空间规划确定的城镇开发边界内的集中建设区，由县级以上地方人民政府组织的对一定范围土地进行的综合性开发建设活动。

　　（1）应当注重保护耕地，注重维护农民合法权益，注重节约集约用地，促进当地经济社会可持续发展；

　　（5）土地征收“成片开发”方案并经集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意；

　　“成片开发”项目，从实施程序上看，村集体经济组织有否决权，批准权限在省级人民政府，县级以上地方人民政府仅负责组织实施，这意味着地方政府在片区综合开发项目上的审批权限有较大压缩。同时，土地征收“成片开发”方案编制阶段要充分听取各方意见，方案批准阶段要组织专家委员会论证，这也提高了片区综合开发项目落地实施的难度。

　　（4）依据国土空间规划确定的一个完整的土地征收“成片开发”范围内基础设施、公共服务设施以及其他公益性用地比例，一般不低于40%；

　　新《土地管理法》及《标准》的出台，意味着诸如特色小镇、城市新区、较大规模的城中村改造等涉及到集体土地征收的片区开发项目，均需编制符合《标准》的土地征收“成片开发”方案，提高了项目门槛，以往为了城市开发进行的土地无序征收将得到规范。

　　我们理解将“成片开发”征收农民集体所有的土地作为公共利益需要的情形之一，那么在非公共利益需要的情形下，基本就无需实施征收程序，即无需将农民集体土地所有权转变为国家土地所有权，事实上提升了集体所有权权益，符合农村集体建设用地入市的政策导向。

　　我们理解“成片开发”的基本理念反映出来的土地政策导向，首要一点是对“三农”权益的保障，比如永久基本农田和耕地保护、集体经济组织对“成片开发”方案的否决权等；其次一点是对“十分珍惜、合理利用土地”基本国策的体现，比如对于土地利用效益的评估以及闲置、低效用地的惩戒；最后一点是对公共利益的重视，体现在基础设施、公共服务设施以及其他公益性用地比例要不低于40%，并明确经济、社会、生态效益的评估。

　　“成片开发”方案中明确了土地利用效益以及经济、社会、生态效益的评估，同时要求“组织代表、政协委员和土地、规划、经济、法律、产业等方面的专家组成专家委员会，对土地征收‘成片开发’方案的科学性、必要性进行论证。论证结论应当作为批准土地征收‘成片开发’方案的重要依据。”在实施过程中，如果有土地闲置、土地利用效率低下或者连续两年未完成年度实施计划，则无法批准新的“成片开发”方案。

　　本《标准》有效期三年，对于较小体量的片区综合开发项目来说，基本上项目周期也在三年左右，在《标准》到期后，对实施周期内的经验和教训进行总结，有利于下一阶段的政策修正，这也体现了政策审慎的态度。

　　建议建设用地具备一定规模才可以成片开发征地，以鼓励地方政府构建产业集群，统筹片区的合理规划布局。同时，为了避免一次成片开发面积过大而出现土地闲置现象，也建议设置成片开发的规模上限。

　　另外，对于我国东、中、西部经济发展差异的问题，也需要考虑区别制定。具体规模和区域划分，需进一步调研。

　　《标准》提出的“成片开发”方案编制内容，更多偏向于对“成片开发”项目建设的描述，仅有“基础设施、公共服务设施以及其他公益性用地比例一般不低于40%”一个约束性指标。整个标准的弹性较大，对于项目审批、实施、监管有一定难度。建议增加若干量化指标，如方案内容的第5点，确定效益评估标准等。

　　为了避免沦为单纯的房地产开发，考虑职住平衡、失地农民就业和社会稳定等，除“基础设施、公共服务设施以及其他公益性用地比例一般不低于40%”外，建议对规划产业用地占比也提出相应要求，例如5%-20%，各地根据安置人口数量和产业特性灵活制定方案。同时制定成片开发产业目录正面清单和负面清单，要求片区产业发展专项规划和控制性规划通过批复，且符合正面清单要求。

　　成片开发涉及的内容繁多复杂，包含基础情况摸底、方案论证、实施效果考核、法定程序决策等多方面，建议明确基本实施程序，避免各地在具体实施中出现较大偏差，增强可实施性。