为何以色列美国要忽视法律确信宣称联合国决议“无视说

　　联合国安理会3月25日通过了第2728号决议，要求斋月期间在加沙地带立即停火，以实现长期可持续的停火。决议还要求立即无条件释放所有被扣押人员。14个安理会成员国在当天的投票中对决议草案投下了赞成票，美国投了弃权票。

　　随后，美国国务院发言称：“无论联合国投票如何，以色列都可以继续在加沙所做的事情” “这是一项不具约束力的决议，因此对以色列和以色列继续追捕哈马斯。”

　　近半世纪的国际交往实践中，一系列旨在建立国际经济新秩序的决议通过联合国大会被通过，但是此类决议的法律效力和法律性质是众说纷纭、没有同一定论。

　　众所周知,联合国大会是建立国际经济新秩序、维护世界平和的重要工具，探讨联合国大会大所作决议的国际法律效力对当今世界范围内国际经济新秩序的建立和维护世界和平具有重要的现实意义。

　　一战后，不公正、不合理的国际经济旧秩序长期延续并主宰着全球的经济生活。它是以不合理的国际分工为基础的国际生产体系;以不平等交换为基础的国际贸易体系;以垄断为基础的国际金融体系。垄断是国际经济旧秩序的本质，发达国家在国际贸易、金融和投资等各个领域都处于垄断地位。这是为少数发达国家服务的、不利于广大发展中国家的国际经济秩序。

　　1955年亚非会议和1961年不结盟运动拉开了发展中国抗争国际经济旧秩序的序幕。亚非会议提出了建立和平合作的国际关系十项原则，而在1964年的第二次不结盟运动第一次提出了建立一种新的公正的经济秩序的要求。这种呼声最终遍布全球，极大的改变了联合国原来的面貌，在以中国为代表的广大发展中国家的不懈斗争与推动之下，联合国逐渐成为建立国际经济新秩序的舞台。

　　1974年，联合国第6届特别会议召开，通过了两个极为重要的文件——《建立新的国际经济秩序宣言》和《行动纲领》，首次明确提出了要建立一种公正、合理、平等的国际经济新秩序。1974年11月，第29届联大又通过了一个不朽的文件——《各国经济权利和义务宪章》，明确规定了国际经济关系的基本原则，强调要建立一个主权平等、公平互利的国际经济制度。1991年，在第46届联大上，最引人瞩目的一个议题就是“国际新秩序”。此后，同建立新的国际经济新秩序有关的各类问题一直成为历届联大优先考虑的议题。联合国在发展中国家的参与下已经成为推动国际经济新秩序名副其实的主导力量。

　　此观点肯定了联大决议的法律效力，认为应将其纳入传统国际法渊源的范畴。其理由是：联大的某些决议是国家实践，因而是习惯国际法的证据。联合国大会由各国组成，其决议不仅是联合国本身的行为，也是各国的行为。它表明了通过该协议的国家的期望，并在国家实践中不断得到证明，将成为约束各国行为的规则，由此形成习惯法。

　　笔者比较倾向于这种观点：除上述理由外，还可以从联大决议在实践中的效果来看。联大决议在调整国际经济领域中的决议表达了多数成员国建立国际经济新秩序的共同意愿，不但产生了很强的影响力，而且对国家和国际组织产生了深远的影响。这些决议已经成为无数多边、双边条约的原则依据，甚至有国家直接把联大决议确立的一些基本原则直接规定于国内宪法和法律之中。由此可见，联大决议具有一定的法律效力。

　　此学说认为联大决议不具有法律效力，反对将其纳入国际法渊源。一方面，根据《联合国宪章》第13条规定，联大“应发起研究，并作成建议，提倡国际法之逐渐发展与编纂”，因此大会不具有立法权，联大决议仅具有建议的性质。

　　另一方面《国际法院规约》第38条已是公认对国际法渊源的权威说明，该条除传统国际法渊源外，还涉及了一般法律原则、司法判例及各国权威最高之公法学家学说。然而该条并没有列入国际组织包括联合国大会的任何决议。因此，联大决议不应具有国际法效力。

　　笔者反对这种观点：法典编纂理应包含有法律规则的制订。而且国际社会不可能存在一个超国家的立法机关，国际组织这种准立能是任何国家无法替代的。从这个意义上讲，赋予联大决议法律效力，不违背宪章第13条。至于《国际法院规约》第38条规定，可由其制订时的历史背景得到合理的解释。在制订规约的1945年，国际组织数量不多且作用有限，不如其后50多年来蓬勃发展。也就是说规约在陈述国际法渊源时，并没有预见到其后50多年中国际社会最重要的变化，那就是国际组织数目增多，任务发展及其对国际法渊源的重大影响。

　　此学说认为联大的这些决议是趋向于形成而尚未形成的规则和原则，与成熟的国际法规则相比较而言，是“软法”。以传统国际法渊源的标准衡量，联大决议不能视为成熟的国际法规则。

　　另一方面，由于联大决议至少满足了国际法规则所需的某些标准，也不能简单地将它们归于“非法律”。因此它是介于法律与非法律之间的灰色区域。

　　笔者认为：法律规范应具有普遍性、可预测性(明确性)和强制性的基本特征，否则就不能称其为法律规范，不具有法律效力。这是个很明确的问题，不应存在一个介于法律与非法律之间的灰色区域。

　　学界对法律效力的含义还存在争议。有学者认为，法律效力即“具有法律约束力”。还有学者认为，法律效力除了包括法律约束力外，还包括能够引起法律后果、改变法律情势以及对法律的形成和发展产生影响和作用的各种法律上的后果，即“具有法律上的意义”。

　　讨论联大决议是否具有法律效力，应该在国际经济法的渊源这一前提下进行。国际经济法的渊源包括实质渊源和形式渊源，而学者通常从形式意义上讨论这一问题。所以，国际经济法的渊源在这里主要是指国际经济法规范的各种表现形式，既然是法律规范，“法律效力”的含义就理应为“具有法律的拘束力”。退一步讲，如果将“联大决议具有法律效力”解释为联大决议“具有法律上的意义”而不是“具有法律约束力”，按照这种解释，否认联大决议的法律效力并不等于否认联大决议具有法律上的意义，那么在这一问题上就不会产生争议，而事实并非如此。故笔者认为“法律效力”这里应认定为“具有法律约束力”较为妥当且符合实际。

　　1.自然法学派：法律本身就是自然法，或者说，在制定法或习惯法上面是自然法，自然法是绝对公正的。

　　该学派把国际法主要的建立在习惯和条约基础之上，即强调人造法，而不是自然立法。所以，国际法效力依据是体现于习惯或条约的国家的共同同意。

　　这种共同同意也可称之为法律确信，即国家通过协商达成一致，承认某些规范是调整国际社会某一领域的通用规则，如果接受这一规则，就要受其约束，也即承认这些规则的法律效力。

　　法律确信是判断联大决议是否具有法律效力的标准。如果有关联大决议的国际实践表明了成员国共同的法律确信，就应该承认该决议的法律效力。

　　那怎样认定联大决议体现成员国的法律确信呢?一般认为，国家的法律确信可通过明示或默示的协议表现。前者如签订条约，后者如形成习惯。对于特定联大决议，各国可签订条约赋予其法律效力，也可通过国家实践逐步形成对该决议的法律确信。此外，还可以从联大决议本身直接反映出来，如果联大成员在特定决议案的起草和讨论中明确承认该决议条款为法律规范，愿意承担其义务，那么就应该认为已经存在有关该决议的法律确信。

　　战后国际组织大量涌现，每个国际组织都有一个固定会议形式。各国经由这一国际议事机构可自由表达本国的立场，可充分讨论共同关心的国际问题并形成协调一致的政策与行动。如果它们在决议案的讨论中明确承认决议条款为法律规范，并表示愿意承担遵守的义务，而且决议的文字用语也体现了这一点，那么就应该承认这一决议的法律效力。此外，从本质上讲，即使决议纯属建议性质，会员国也可以采取单方面承担义务的方法使决议产生法律约束力，因为国际法上存在国家单方面承担义务的情形。

　　鉴于联合国的普遍性，其大会决议向来被视为最重要的国际组织决议，越来越多地被看作是某种现存的法律信念的依据或法的信念开始改变的证据。

　　首先，成员国要有明显的造法意向。如果成员国无意通过决议表达其法律意见，决议通过时就不发生法律效力问题，投票情况对决议的法律效力也没什么意义。建立国际经济秩序的联大决议明确提出了要建立国际经济新秩序的法律原则，是大多数国家的集体意思，具有明显的造法意向。再者，投票情况对造法意向明确的联大决议无疑是反映其法律确信的依据。一个造法意向明确的决议，投票赞成的国家越多，说明其受到承认的范围越大。尽管宪章规定重大问题只需2/3多数通过即有效，全体通过的决议并不比多数通过的决议有更高的效力，但全体一致同意对于普遍国际法规则的确立意义会更大。

　　有学者认为考察决议的法律效力还必须考虑决议通过时的投票构成情况，认为决议必须反映不同利益集团国家的意志，体现代表各主要力量和世界大国的基本一致，否则不具有法律效力。笔者不赞同这种观点。按照奥本海根据规范适用的普遍程度对国际法规范所作的种类划分，除了对一切国家毫无例外有约束力的普遍国际法可能达到此要求外，对于较多国家有约束力的一般国际法，显然不可能全部满足反映不同利益集团国家的意志，体现代表各主要力量和世界大国的基本一致这个条件。

　　联合国的历史也表明，少数发达国家对联合国一贯采取利用的态度，需要时用之，不需要时弃之。在联大决议的表决中，特别是经济秩序领域的联大决议中，少数发达国家为了维护其既得利益，对顺应时代要求、反映国际社会共同意志的有关建立国际经济新秩序的决议屡屡投下反对票。因此，对多数票通过的联大决议，只要投票的程序是自由和公正的，各国均应受该决议的约束。毕竟多数国家的共同意志代表了国际社会的主流，应占主导地位。

　　从国家实践看，20世纪60年代以来，联大决议关于建立国际经济新秩序的一系列决议，已经对各国产生了重要影响。如一些国家(巴西、墨西哥)明确把《建立新的国际经济秩序宣言》和《行动纲领》所确立的“自然资源永久主权”规定与宪法或其他法律文件之中。一些发展中国家政府和学者主张，“自然资源永久主权”是1969年《维也纳条约法公约》第53条意义上的一般国际法强行规范。《各国经济权利和义务宪章》对这一时期所签订的一系列双边投资条约产生了深远的影响。在这些条约中，或多或少体现了《宪章》所确立的基本原则和精神。

　　联大决议，特别是在调整国际经济领域中的决议因其集中表达了多数成员国建立国际经济新秩序的共同意愿，是世界的积累和集中表达，有很强的影响力，必然影响产生国际习惯的传统方式。它们代表一种普遍的信念，可以作为国际习惯形成的有力证据，而且在不同程度上具有某种阐明、确认或宣示国际法原则及规则的作用。况且联合国大会的这些决议，很多已为各国进一步缔结为国际公约，这也进一步说明了特定的联大决议具有相应的法律效力。