《衡阳市政府投资项目管理暂行办法》政策解读

　　2016年7月、12月，中央、国务院和省委、省政府相继出台的《关于深化投融资体制改革的意见》（中发[2016]18号）和《关于深化投融资体制改革的实施意见》（湘发[2016]33号），两个纲领性文件对全国、全省当前和今后一个时期投融资领域推进供给侧结构性改革进行了顶层设计。其中，就政府投资领域，要求完善政府投资体制，优化投资安排方式，规范政府投资管理，加强事中事后监管，鼓励政府和社会资本合作，发挥好政府投资的引导和带动作用。

　　为细化落实好中央、省文件精神，市政府周海兵市长批示市发改委商市监察局出台《政府投资项目管理办法》正式文件，一方面切实提高投资监管法治化水平，集中聚焦市本级政府投资项目、工程变更、工程款支付等重点，从严控制政府项目投资规模，维护政府投资计划的严肃性，对超出投资规模的严厉追究相关责任人的责任；另一方面，大力推动简政放权、放管结合、优化服务改革，建立决策科学、投向合理、运作规范、监管严格的政府投资管理体制，切实提高投资效益和项目管理水平，为政府投资项目加快建设创造宽松的法制环境。

　　《办法》的出台，具体依据了《中央预算内直接投资项目管理办法》《中央预算内直接投资项目概算管理暂行办法》《湖南省省本级政府投资项目审批及概算管理办法》等配套文件规定。

　　为避免对政府投资项目范围理解和执行偏差，《办法》进一步明确政府投资是使用各级财政性资金（资产）以及利用财政性资金（资产）作为还款来源的借贷性资金等进行的全部投资和部分投资，财政性资金包括一般公共预算、政府性基金、上级财政专项补助、主权外债和政府资金。《办法》主要适用于市本级承担的政府投资建设的项目，具体包括政府采取直接投资、资本金注入、政府回购、政府购买服务等方式实施以及政府投融资公司承担的政府投资项目，涵盖全部使用政府资金或政府资金占主导地位的建设项目。采用转贷、贴息、投资补助等政府投资项目和政府与社会合作PPP项目、专项建设基金项目，有特别规定的按有关规定管理。党政机关办公楼建设项目，按照上级有关规定严格管理。

　　整个政府投资项目管理，由市政府统筹、分工协作、联动推进。其中，发改部门主管项目，编计划、批立项、审概算、牵头争资、全程督办；财政部门主管资金，造预算、管融资、核资金、控预结决算；国资部门主管投融资公司绩效考核和评价；审计部门全程审概预结决算和融资财务情况；监察部门负责行政监察、廉政建设和问责；其他相关部门协同争资、依职责监管；融资平台负责重点实施和落实。各县市区政府投资项目管理参照执行。

　　1、政府投资计划安排应当贯彻落实新常态下“创新、协调、绿色、开放、共享”新的投资理念。其主要投向重点围绕供给侧结构性改革，投放到社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护和修复、重大科技进步、社会管理和等市场不能有效配置资源的公共领域，政府投资项目必须符合国家产业政策、经济社会发展规划、城市总体规划及专项规划、土地利用规划和有关建设标准、规范。

　　2、政府投资计划安排应当“集中财力、保证重点、适当超前、综合平衡”。市本级政府投资应优先民生项目、重大项目和重点工程，优先续建项目，优先为中央和省投资项目配套。市县政府有关部门应当依托政府投资项目储备库和三年滚动政府投资计划，每年9月底前启动、11月底前基本完成编制下一年度政府年度投资项目计划，并与资金预算、投资决策衔接，纳入国民经济和社会发展年度计划和财政预算决策管理和实施的范围。计划一经批准应当严格执行，特殊情况确需调整的在每年第三季度前按原报批程序调整执行。整个政府投资计划执行情况接受同级人民代表大会及其常务委员会的监督。

　　3、政府投资项目建设应当严格执行国家规定的基本建设程序，实行“估算控制概算、概算控制预算、预算控制决算”全生命周期成本控制。其中，经批准的可行性研究报告是确定项目建设的依据；经批准的项目总概算是项目投资的最高限额，作为项目建设实施、安排政府投资和控制项目总投资的依据；施工图设计按照初步设计及概算进行限额设计，优化初步设计方案或降低建设标准后概算超过估算总投资10%以上的，须按程序重新上报原审批部门批准；最高投标限价由市财政局审核，不得超过审定的施工预算造价；建设过程中，增加工程造价超过概算投资10%以上的，相应核定批复调整概算。合同工期内必须完成建设任务，并依法实行竣工验收、交接和财务结决算制度。

　　4、政府投资项目要严格执行项目法人（业主）责任制、招标投标制、合同管理备案制、工程监理制、资金专账专户管理制、安全生产责任制、工程质量终身负责制和重大项目跟踪审计制。其中，政府投资项目的招标方案要报市公共资源交易管理委员会办公室备案，按统一的标准招标文件执行，按相关规定进行清标，变更标准招标文件的须报市政府审定；政府投资项目合同必须按照行业主管部门牵头制定的标准合同范本签订，并按规定上报行业主管部门、政府法制办进行合法性审查，变更标准合同范本的须报市政府审定；政府投资项目实行月调度、季考评、半年检查讲评、年终绩效评估的调度管理制度，建设单位应当按要求做好投资统计、融资事项报告和建设信息报送工作。

　　5、政府投资项目资金坚持多元化筹集和按进度拨付使用。资金筹措方面，采用申报国家、省资金与项目融资相对接、直接融资与间接融资相结合、短期融资与中长期融资相配套方式进行，其中向国家省争资计划、融资项目融资计划和本级财政基本建设资金预算安排计划须于每年10月底前启动下年度计划编报，政府设立统一的投资项目融资信息服务对接平台，确保整个项目融资要合理举借、降低成本、统一管理、风险可控和诚信使用。资金使用方面，必须设立专门账户、专款专用管理；工程款支付累计额，竣工验收前的原则上不超过备案合同价的70%、竣工验收后不超过85%、竣工结算审计终审后不超过95%，规划设计之外变更增加工程价款不纳入进度款支付范围、在竣工结算审计终审后支付；项目前期工作经费纳入同级财政预算、统筹安排、滚动管理、完成后扣还。

　　切实落实好党中央、国务院“简政放权、放管结合、优化服务”改革精神，以“最多跑一次”的政务服务理念推进政府投资项目管理服务工作。

　　1、突出市场化改革方向。鼓励采取政府和社会合作PPP模式，通过特许经营、政府购买服务等方式，推进公共服务、基础设施等领域项目建设。总投资在3000万元以上的非经营性政府投资项目，必须实行代建制。采用PPP或代建方式的，须在立项批复时予以明确。

　　2、坚持信息化方便服务。 依托投资项目在线审批监管平台，由市政务服务中心作为首家受理单位“一站式”受理、“全流程”服务、一家负责到底，全面推行并列审批、联合评审和“多评合一、统一评审”模式。委托园区行使审批权限的，只须上报核定备案。

　　3、注重精简化减少环节。估算总投资1000万元以下、且不需新增建设用地的建设项目，适当简化审批项目可行性研究报告，可以不编制和报批初步设计及概算（按估算控制）；概算评审与初步设计评审可同步安排、合并评审、一并批复；初步设计与施工图设计合一，施工图设计及工程预算应执行概算审批规定。

　　4、强调公开化决策过程。政府投资项目对经济社会发展、社会公众利益有重大影响的，必须实行公众参与、机构评估、专家评议和风险评估制。政府门户网站建立政府投资项目信息专栏，建设单位应在施工现场显著位置按规定公布项目信息，依法接受代表、政协委员、新闻媒体和社会各界的监督。

　　“动员千遍，不如问责一次”。整个政府投资管理坚持“谁审批谁监管、谁主管谁监管”原则全过程监管与问责。

　　1、全过程明确管控责任。实行行业主管部门负责制和政府投资项目稽察制，行业主管部门负责对项目实施进行行业监管，市重大项目稽察特派员办公室全过程稽察。同时，《办法》明确政府部门、建设单位、相关机构人员、安全质量、国家工作人员5大类责任追究，强调不合规行为问责处理。

　　2、全过程管控工程造价。未按要求执行“估算控制概算、概算控制预算、预算控制决算”制度的，相关部门不得办理相关手续。其中，施工过程中除规划设计变更和不可抗力客观因素外，因主观故意或过失造成工程变更增加造价超过合同价10%、单次增加造价超过500万元的，由市财政局牵头先行甄别后启动变更程序，如存在责任问题则移交市监察局问责后，再启动变更程序。审计部门对项目结算资料进行终审负责。

　　3、全过程管控制度落实。依托国家重大项目库和投资项目在线审批监管平台，建立政府投资项目管理信息系统和绩效考核、后评价体系，加强政府投资项目全过程监管，确保《办法》全面落实到位。