2024年财税政策前瞻

　　在12月11日至12日召开的中央经济工作会议要求，要强化宏观政策逆周期和跨周期调节，继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，加强政策工具创新和协调配合。

　　此前，12月8日召开的中央局会议定调明年要“坚持稳中求进、以进促稳、先立后破，强化宏观政策逆周期和跨周期调节，继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策。”

　　中央经济工作会议提出，积极的财政政策要适度加力、提质增效。要用好财政政策空间，提高资金效益和政策效果。优化财政支出结构，强化国家重大战略任务财力保障。合理扩大地方政府专项债券用作资本金范围。落实好结构性减税降费政策，重点支持科技创新和制造业发展。严格转移支付资金监管，严肃财经纪律。增强财政可持续性，兜牢基层“三保”底线。

　　12月12日，粤开证券首席经济学家、研究院院长罗志恒对经济观察报表示，中央经济工作会议对财政政策的基调与去年底会议基调大致相当，总体是积极的。会议提出“适度加力、提质增效”，意味着要加力以扩大总需求、防范化解经济社会风险，但同时又强调“适度”“提质增效”“强化逆周期和跨周期调节”“用好财政空间”，要根据经济社会需要来实施，不搞大水漫灌。积极的财政政策仍是高质量发展框架下的积极，避免大幅提高财政风险，让财政更可持续。

　　此外，会议还提出了要谋划新一轮财税体制改革，这是在短期化债、扩大总需求之外更利长远的举措。这一改革将有助于推动经济高质量发展，促进财政可持续发展。

　　罗志恒预测，鉴于当前经济形势尚未稳固，市场主体信心有待提振，财政政策有必要加大实施力度。他认为，将财政赤字率从3%提高到4%是必要的，专项债规模在4万亿左右较为合适。在短期内，减税降费政策应继续落实既有政策，而不是推出新的大规模减税降费措施。这是短期政策，意在稳增长、提信心。从中长期看，应该建立储备项目决定专项债规模的制度，再倒算赤字规模，从而避免专项债规模持续高增长与项目低收益并存引发的债务风险。

　　积极财政政策也被称为扩张性财政政策，主要包括扩大政府支出和减税降费两项措施。以2022年为例，中国实施了一系列大规模的减税降费政策，其中留抵退税是主要的措施之一。这些政策有效地减轻了企业的负担，为经济的复苏和发展提供了有力的支撑。

　　2024年中国将继续实施积极的财政政策。罗志恒认为，积极的财政政策的主基调不会改变，2024年的赤字率可能需要突破3%，赤字规模将由中央主导。2023年四季度增发1万亿元国债，并提前下达2024年度部分新增地方债额度，有助于尽快形成实物工作量，为2024年经济开门红提供有力支持。

　　“但需要注意的是，政策接续性是关键，避免出现项目资金后继无力的情况。要实事求是地面对真实的赤字率，避免长期采用控制赤字+扩大专项债券导致赤字规模过小、专项债券使用效率偏低的局面。”罗志恒称，赤字率突破3%，可以向国内国际传递更为积极的财政政策信号，有助于提振微观主体信心。同时，鉴于当前地方政府面临财政收支矛盾和债务风险的挑战，中央可能需要通过增加杠杆来承担更多支出责任，或者将资金转移给地方政府使用。

　　在中国财政学会副秘书长冯俏彬看来，2024年的积极财政政策主要指优化财政支出结构，提高财政效能。

　　冯俏彬说，优化支出结构是在财力有限的空间内，重点支持国家重大战略。财政支出方向更加突出重点，为经济结构转型升级、夯实发展基础、实现国家重大战略意图的支出提供保障，对符合国家长远战略性支出的，资金要保障到位。

　　在减税降费方面，中央经济工作会议再次强调了“结构性减税降费”的重要性。罗志恒认为，这种结构性减税降费有利于进一步稳定宏观税负。“我国已经连续十几年实施积极的财政政策，大规模的减税降费导致宏观税负逐步下降下行，财政空间虽然仍有，但总体在持续收窄。因此，未来的减税降费要注重效率和效果，注重结构性减税降费，侧重支持科技创新和制造业等领域，有利于稳定宏观税负，避免债务规模因减税降费而过快攀升。”

　　此前几年，中国实施了大规模的减税降费政策。国家税务总局数据显示，今年1至10月份，全国新增减税降费及退税缓费16607亿元，这一政策措施有效地促进了产业提升和经济稳定发展。

　　河北冀力索具有限公司是一家以制造销售起重吊索具为主的企业，该公司负责人苏玉祥对记者表示，2023年该企业享受税惠减免67.66万元。“在公司优化结构、扩大规模的关键时期，企业享受到大额的税收优惠，有效推动了企业发展的正向循环，给企业创新增加了一个支点。今年，我们准备把减税降费节省下来的这笔资金投入到扩大经营中。”

　　在罗志恒看来，为了进一步用好财政空间，未来的财政政策有必要以支出政策为主导，同时辅以减税降费等收入政策，推动财政政策逐步从重投资转向投资与消费并重，提高财政资金的使用效率。

　　罗志恒说，在经济下行期，支出政策的效果通常优于收入政策。这是因为减税的收入政策需要通过市场主体来发挥作用，传导链条较长，并可能受到其他因素的干扰。如果市场主体信心不足，减税降费等收入端政策既不能促进经济增长，还可能推高赤字和债务，陷入“减税降费陷阱”。过去，我国持续推出减税降费、退税、缓税等措施，有效地缓解了市场主体现金流紧张的问题，提高了企业的抗风险能力。但是，这也导致了宏观税负持续下行。

　　回顾历史，中国的上一轮财税制度改革是在1994年启动的“分税制”改革。这一改革是在不改变原包干体制下地方上解和中央补助基本情况，以及不触动地方既得利益的前提下，结合税制改革，对财政收入的增量分配进行了重新调整。

　　2016年，时任财政部部长楼继伟接受媒体采访时表示，新一轮财税体制改革，着眼全面深化改革全局，坚持问题导向，围绕党的十八届三中全会部署的“改进预算管理制度、完善税收制度、建立事权和支出责任相适应的制度”三大任务，有序有力有效推进。

　　冯俏彬告诉记者，中央经济工作会议所提新一轮的财税体制改革可能主要集中在财政体制，涉及两个方向：一是改革中央与地方之间的财政体制，目前中央转移支付规模太大，为保持财政可持续性，需要进行改革。此外地方政府债务压力比较大，也要增强地方自主可用的财力；第二个涉及税制改革，也是向着增强地方财力的方向进行改革，比如改变中央与地方共享税的分成比例等。

　　2023年，中央对地方的转移支付规模首次突破了10万亿元的大关。“营改增”后取消了地方第一大收入税种营业税，再加上土地收入下滑，地方政府缺乏主要收入来源。

　　光大证券首席宏观经济学家高瑞东认为，二十大报告指出，要“健全现代预算制度，优化税制结构，完善财政转移支付体系”，预计这将是新一轮财政体制改革的重点。

　　罗志恒认为，当前仍然存在政府与市场关系和边界不清、中央和地方事权和支出责任划分不清、地方政府承担过多的事权和支出责任、财力不够协调、转移支付不规范、省以下财政体制有待进一步深化等问题，有必要在未来改革中进一步解决。

　　在罗志恒看来，未来财税改革是要进一步理清政府与市场关系，界定政府规模，避免政府支出责任持续扩张；中央上收部分事权和支出责任，减轻地方政府的支出责任和支出负担；进一步稳定宏观税负；不断规范转移支付尤其是共同事权转移支付等。

　　12月8日，中央局会议提出，要增强宏观政策取向一致性。随后召开的中央经济工作会议强调，要增强宏观政策取向一致性，并指出要加强财政、货币、就业、产业、区域、科技、环保等政策协调配合，把非经济性政策纳入宏观政策取向一致性评估，强化政策统筹，确保同向发力、形成合力。

　　罗志恒认为，这要求明年宏观政策要有全局意识、系统观念，政策制定与实施要围绕中央的整体战略部署。处理好需求端与供给端、城市与乡村、发展的安全性与可持续性的关系，相互配合、相互衔接，形成合力，避免合成谬误。“近年来，政策实施总体是好的，取得了良好的效果。但是，部分政策之间缺乏系统性和统筹谋划，存在碎片化倾向，这制约了政策效果的协同发挥。政策要生效和提效的前提是政策之间的系统谋划和协调性，就是避免收缩性的非经济政策冲击扩张性的经济政策，从总体大局出发而非部门本位出发。”罗志恒说，减税降费后，企业仍然不敢大幅追加投资、居民不敢提高消费，结果就是减税降费并不能有效地拉动经济增长，减税降费的作用衰减，陷入“减税降费陷阱”。因此，要综合考虑非经济政策对经济的影响，避免其引发供给冲击和打击市场主体的积极性。

　　罗志恒认为，一方面，财政和货币政策要积极配合。货币金融政策要从数量和价格上配合财政发债、化债。同时，货币金融政策也需要支持房地产风险防范等方面，预计这种模式将延续至明年。“另一方面，增强经济政策与非经济政策的协同。”罗志恒说，部分非经济政策的紧缩效应，比如过去部分地区存在的“一刀切”环保政策、拉闸限电以及部分行业的调整等，客观导致了企业和居民的信心不足。

　　长期关注宏观经济，财政、货币政策领域。主要关注财税、金融、审计、环保、PPP、大工业等相关方向。