环境保护部关于印发《“十二五”全国环境保规和经

　　各省、自治区、直辖市环境保护厅（局），新疆生产建设兵团环境保护局，辽河保护区管理局，解放军环境保护局，各直属单位：

　　为指导和推进全国环境保规和环境经济政策的制定与实施，依据《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》、国务院印发的《“十二五”节能减排综合性工作方案》、《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》和环境保护部“十二五”规划总体安排中关于建立完善的环境保规政策体系，实施有利于环境保护的经济政策等相关要求，我部组织编制了《“十二五”全国环境保规和环境经济政策建设规划》。现印发给你们，请参照执行。

　　为指导和推进全国环境保规和环境经济政策的制定与实施，依据《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》、国务院印发的《“十二五”节能减排综合性工作方案》、《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》和环境保护部“十二五”规划总体安排中关于建立完善的环境保规政策体系，实施有利于环境保护的经济政策等相关要求，特制定本规划。

　　“十一五”期间，全国环境保护系统认真落实《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》和实施《“十一五”全国环境保规建设规划》，环境保规和环境经济政策工作取得积极进展。

　　制（修）定环境保律。“十一五”期间，全国会修订了《水污染防治法》，制定了《循环经济促进法》。在《侵权责任法》、《物权法》和其他有关法律中，特别规定了有关环境保护的内容。最高人民法院和最高人民检察院分别做出了关于惩治环境犯罪的司法解释。《大气污染防治法（修订草案）》已提请国务院审议。

　　完善环境行政法规。国务院制定或者修订了《规划环境影响评价条例》、《全国污染源普查条例》、《废弃电器电子产品回收处理管理条例》、《消耗臭氧层物质管理条例》、《民用核安全设备监督管理条例》、《放射性物品运输安全管理条例》、《防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》等7项环保行政法规，发布了《节能减排综合性工作方案》、《关于加强重金属污染防治工作的指导意见》等法规性文件。此外，国务院环保部门组织起草的《放射性废物安全管理条例（草案）》、《环境监测管理条例（草案）》、《畜禽养殖污染防治管理条例（草案）》已提请国务院审议。

　　出台环境保护部门规章。国务院环保部门制定或者修订了《环境信息公开办法（试行）》、《环境监测管理办法》、《电子废物污染环境防治管理办法》、《限期治理管理办法（试行）》、《环境行政处罚办法》、《环境标准管理办法》等26个部门规章。

　　某些领域尚存立法空白。在土壤环境保护、核安全、危险化学品环境管理、环境监测、生物安全、遗传资源保护以及与人民群众生活环境密切相关的电磁辐射、光污染、重金属以及持久性有机污染物等方面，还没有制定法律或行政法规。一些重要的环境管理制度，如排污许可、总量控制、区域限批等，缺少实施性法规。一些国际环境条约签署后，缺乏国内配套立法。

　　环境监管制度内容交叉重叠。我国环境法律法规中确立的环境管理制度达二十多项，但不少法律制度的内容重叠、交叉，甚至相互矛盾。这既浪费了有限的立法资源，又导致法律之间相互冲突，不仅增加了修订工作的难度，也给执法工作造成困难。

　　对环保违法惩罚力度弱。整体而言，现行环保立法关于环境违法行为法律后果的规定，行政处罚普遍偏轻，民事赔偿范围过窄，刑事制裁乏力。较低的环境违法成本，难以对违法行为起到有效的惩罚和威慑作用。

　　约束政府行为的法律制度不完善。政府是环境保护的主要责任主体，政府履行环境责任的好坏直接关系到当地环境质量的优劣。现行环保法律对政府行为规范不够，对于与环境保护相关的行政决策和行政执行行为，法律监督和制约制度不够完善。

　　环保社会监督的法律机制不健全。现行环保法律关于公民环境权益、环境损害赔偿和环境纠纷调解处理等规定尚不完善，公众参与环境决策、环境监督以及自身环境权益维护缺乏程序和渠道，公众的环境监督作用难以有效发挥。

　　中国环境宏观战略研究完成。战略研究历时3年，经过深入研究，形成了战略研究综合报告和专题报告等一系列重要成果，研究报告共600多万字，数字、资料翔实。2010年12月28日，总理做出重要批示：“要重视研究成果的利用。制定‘十二五’规划，要认真参考这份报告。《报告》可发发改委和有关部门。”同年12月20日，李克强副总理主持召开研究成果应用座谈会，指出：“研究的目的在于应用。要把研究提出的新理念、新战略切实转化为可操作的新举措、新政策，将有效的政策措施上升到法律层面。”

　　国家加快了环境经济政策制定的步伐。环保部门主动协调和配合发展改革委、财政部、国土资源部、商务部、税务总局、人民银行、银监会、保监会等部门，推动出台了《关于落实环保政策法规防范信贷风险的通知》、《关于环境污染责任保险工作的指导意见》、《燃煤发电机组脱硫电价及脱硫设施运行管理办法》、《关于逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制的指导意见》、《环境保护、节能节水项目企业所得税优惠目录（试行）》和《环境保护专用设备企业所得税优惠目录》等环境经济政策文件。

　　地方积极开展环境经济政策试点工作。河北、山西等20多个省市出台了绿色信贷政策实施性文件，湖南、江苏等10个省市开展了环境污染责任保险试点，湖北、广东等地开展了排污收费改革，辽宁、浙江、海南等10多个省市开展重要生态功能区、流域和矿产开发生态补偿试点，河南、山东等10多个省市出台了排污权有偿使用和排污权交易的政策性文件，开展排污权交易试点探索。

　　环境经济政策成效初步显现。4万余条企业环境违法信息进入人民银行征信系统，成为信贷重要依据。开展环境污染责任保险的地区、行业和企业数量不断增加，利用市场手段防范环境风险、维护污染受害群众利益的新机制正在形成。环保专用设备、环保项目和资源综合利用等方面的税收优惠政策，对企业加大环境保护投资起到明显的推进和引导作用。200多种“双高”产品被取消出口退税，并被禁止加工贸易。燃煤发电机组脱硫电价等价格政策，有力促进了重点行业节能减排。

　　环境经济政策作用空间有待拓展。从社会再生产过程看，环境经济政策主要集中在生产环节，用以调节流通、分配、消费行为的环境经济政策仍不完善。即使在生产环节，也仍然缺乏直接针对污染排放和生态破坏行为征收的独立环境税，尚未建立起完善的排污权有偿使用和交易政策体系。在对外贸易合作方面，还未建立起指导和规范“走出去”企业环境行为的政策体系。

　　一些重要环境经济政策缺乏法律法规支撑。目前，我国一些重要环境经济政策，如排污权有偿使用和交易、生态补偿和环境责任保险等环境经济政策，尚缺乏明确、具体的法律法规依据。这些政策在试点后的全面推行将面临着法律障碍。

　　现有政策之间协调不够、配套措施不足、技术保障不力。排污权有偿使用与环境税费之间需要进一步协调，环境污染风险评估和污染损害评估技术规范尚不完善，污染源实时监测监控网络和执法监管体系不够完善，一定程度上阻碍了环境经济政策的全面和有效推行。

　　环境损害成本的合理负担机制尚未形成。环境损害成本的合理负担机制主要有环境资源产品定价机制、收费机制和税收机制等。建立这些机制有利于环境损害成本内化为市场主体的生产成本，从根本上解决“资源低价、环境无价”导致的资源配置不合理问题。目前该机制尚未有效形成，市场主体加大环保投资、防控环境风险的内在动力不足，绿色信贷、环境污染责任保险、绿色证券等环境经济政策有效实施缺乏根本推动力。

　　以理论和“”重要思想为指导，紧紧围绕科学发展的主题、加快转变经济发展方式的主线和提高生态文明水平的新要求，加强环境保规和环境经济政策建设，为推动从主要用行政办法保护环境到综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题的历史性转变，探索代价小、效益好、排放低、可持续的中国环保新道路提供有力保障。

　　健全法规，完善政策。加快环境保规建设进程，切实提高环境保规质量，形成覆盖各个领域、门类齐全、功能完备、措施有力的环境保规体系。继续拓展、深化环境经济政策体系，进一步充分发挥环境经济政策在调整产业结构、转变发展方式中的重要作用。

　　统筹规划，系统协调。环境保规和各项环境经济政策的制定和实施，要放在环境保护工作的整体框架内综合考虑，避免冲突和矛盾，充分发挥法律、政策之间的协同效应。

　　联系实际，注重创新。各项环境法律规章的制定、修订以及环境经济政策体系的建设，都要紧密结合我国环境问题的具体情况和环境管理的实际需求，高度重视环境保规及环境经济政策的创新，确保制定的法规和政策具有针对性、前瞻性和有效性。

　　突出重点，整体推进。结合“十二五”时期环境保护的重点任务和需要解决的突出环境问题，以修订环境保、大气污染防治法，制定土壤环境保护、环境应急管理、核安全、化学品环境管理等方面的法律法规为重点，不断完善环境保规体系；深入推进排污权有偿使用和交易、生态补偿、环境税等环境经济政策的试点工作，争取尽快在总结试点经验的基础上出台相关法规和政策文件，推动环境保规和环境经济政策建设工作的全面提升。

　　根据我国环境保规和环境经济政策建设的现状以及我国环境保护的实际需要，借鉴国外和国内其他领域立法和政策制定的经验，加快修订现有法律法规和制定新法，积极推进环境经济政策的研究、制定和实施工作，到2015年形成比较完善的、促进生态文明建设的环境保规和环境经济政策框架体系。

　　积极配合全国环资委、法工委，针对《环境保》实施过程中存在的突出问题，围绕加强政府环境责任、完善监管制度、推动公众参与和强化法律责任等重点内容，吸收实践证明行之有效的环境管理制度和措施，全力做好《环境保》的修订工作。同时，积极开展环境法典编纂的前期研究。

　　通过修订现有法律和制定新法，不断完善环境保律体系，从法律上、制度上推动中央重大决策部署的贯彻落实，解决环保事业发展中带有根本性、全局性、稳定性和长期性的问题。一是紧紧围绕推动科学发展和加快转变经济发展方式，抓紧修订《大气污染防治法》、《环境噪声污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《环境影响评价法》等法律。二是着力解决损害群众健康的突出环境问题，研究起草土壤环境保护、环境应急管理、机动车污染防治、生物多样性保护等方面的立法。三是保障国家核与辐射安全，尽快研究制定《核安全法》，积极推动《原子能法》，完善核安全法律法规体系。

　　一是及时总结探索环保新道路的实践经验，将提高行政管理效能、有效解决环境保护面临的实际问题的环境管理制度，上升为环保行政法规。抓紧制定放射性废物安全管理条例、环境监测管理条例、土壤环境保护条例、畜禽养殖污染防治条例以及化学品环境管理、机动车污染防治方面的法规，抓紧修订《建设项目环境保护管理条例》和《核电厂核事故应急管理条例》，研究论证环境责任、电磁辐射环境管理、环境应急管理等法规。二是依法及时制定现行环保法律需要配套的行政法规，保障环保法律的有效实施。三是对环保法律明确授权制定排污许可、总量控制等方面的法规，抓紧完成授权立法，增强环保法律的可操作性。四是对我国缔结或者参加的《生物多样性公约》、《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》等与环境保护有关的国际条约，抓紧研究制定相关配套法规，切实履行国际条约规定的义务。

　　着力构建逻辑清晰、充满活力、富有效率的环境保护部门规章体系。一是推动环境保护监督管理手段与方式的规范化、制度化、法制化，通过及时制定部门规章，完善长效环境管理制度，为解决环境管理工作面临的新情况新问题提供依据。二是在通盘研究的基础上，通过适时开展规章以及规范性文件的清理工作，对不同时期制定的环境监督管理内容相近的规章以及规范性文件，进行适度整合修。