政策推动环境经济政策做强做实

　　党的十八届三中全会审议通过了《中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，指出经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用，更好地发挥政府作用。当前我国环境保护面临着前所未有的挑战和机遇，在国家经济体制改革的大形势下，充分认识环境经济政策在环境管理中的关键性作用，抓住机遇，积极推动环境经济政策做强做实意义重大。

　　“环境经济政策的本质是通过市场机制纠正环境问题的外部不经济性，使外部成本内部化。从总体看，我国环境经济政策仍处在探索阶段，在调整环境与经济利益关系的作用方面较为有限，一些根本性因素制约了环境经济政策的发展。”

　　环境问题究其本质是经济结构、生产方式和发展道路的问题。环境经济政策的本质是通过市场机制纠正环境问题的外部不经济性，使外部成本内部化，其核心思想就是由政府给外部不经济确定一个合理价格，给市场经济主体施加一定的经济刺激，从而促使人们主动而不是被动地保护环境，最终达到改善环境的目的。

　　与命令控制型政策对污染者的外部约束相比，环境经济政策是一种内在约束力量，它允许污染者选择以最低成本实现环境效果，具有增强市场竞争力、促进环保技术创新、降低环境治理与行政监控成本、兼顾公平与效率等优势。

　　我国利用市场手段保护环境已走过了30多年的历程，在排污收费、排污权交易、绿色信贷、绿色贸易等方面进行了有益探索和实践。环境经济政策逐渐成为我国环境管理不可缺少的重要手段。

　　然而从总体看，我国环境经济政策仍处在探索阶段，在调整环境与经济利益关系的作用方面较为有限，一些根本性因素制约了环境经济政策的发展，主要有以下突出问题：

　　一是环境经济基础尚不完善，市场配置资源的决定性作用难以发挥。产权理论、外部性理论是环境经济政策的基础，建立产权明晰、定价合理的资源环境价值体系是环境经济政策的重要内容和基础。

　　在产权方面，我国环境资源市场以公共所有、政府管制模式为主，存在资源环境产权不明晰和市场运行效率低等问题。至于环境产权目前尚没有清晰的概念，普遍认为对于环境这种无形之物可以无价或廉价获取，于是环境产权成为一个被忽视的问题，更没有相关制度设计。

　　在定价方面，公共定价对环境成本考虑不足，主要资源环境产品定价，如水、电、煤、气等的定价依据仍然是生产成本，主要关心的是价格变动对生产成本和消费水平的影响，以及企业能够获得的利润。在大多数情况下，资源环境产品价格尚未完全真实地反映长期环境损害和环境恢复成本，以透支环境的方式提供公共服务。这样的价格机制无法激励环境治理和改变生产者、消费者破坏环境的行为。如果这些重要的基础性制度尚不完善，由此建立和发育起来的其他环境经济政策，如排污收费、排污权交易、生态补偿等都成了无源之水。正因如此，很多环境经济政策失去了配置资源的功能，成了变相的政府管制。

　　二是政策目标缺乏持续性和稳定性，影响政策执行效果。目前，我国环境经济政策大多仍处于探索和试点研究阶段。迄今我国所有的环境经济政策类别中，除了排污收费已成为较为规范的制度外，生态补偿、排污交易、环境责任保险等政策虽已探索较长时间，但仍处于试点阶段。国家层面出台的政策基本上是指导性的，多以“意见”形式出现，地方出台的相关文件也多采取“暂行办法”的形式，主要是为了引导和规范政策试点，很少纳入地方法规之中。

　　由于试行政策的适用性、政策推行条件以及配套需求等仍需探索，试行中的环境经济政策目标存在不确定性和稳定性，政策的有效性难以保证。例如，国家关于取消“两高一资”产品出口退税的政策在经济不景气时面临挑战，在行业协会的游说下有些产品出口退税得以恢复。

　　三是政策调控力弱，市场失灵难以克服。环境经济手段发挥应有作用必须满足一个基本前提，就是企业超标排放所支付的环境保护补偿费用必须大于企业因逃避环境责任而取得的非法收入额度。具体来说，只有当环境处罚或收费的额度超过其因减少环保投入所节省下来的货币价值时，环境管理的经济手段才能真正发挥作用。而当排污费低于边际治理成本时，企业不会主动采取任何污染治理措施。

　　我国现行排污收费制度只是为环境资源的使用设立了一个较低的费用门槛，只要支付一定费用，使用者就可以相对“自由”地享用环境资源。因此这一制度不能约束使用者对公共物品的使用权，无法克服“市场失灵”问题，从而导致排污收费的政策绩效很低，一些企业宁缴超标排污费也不愿治理污染。

　　四是法律和市场机制不健全，政策实施存在天然障碍。长期以来由于我国法制不够健全，管理中较多采用行政手段，以行政代替法律干预市场的现象较为普遍。在法律不健全、市场机制不完善的情况下，环境经济政策很难通过自身力量去真正构建市场，形成交易和激励。一些环境经济政策强行出台，必然存在天然障碍，一旦政策推行出现问题，高度集权的公共政策执行体制就容易导致政府在实行环境经济刺激手段时对市场进行过多行政干预。

　　例如，我国从上世纪90年代初开始，在多个城市尝试了排污权交易试点工作，但国家法律和政策对排污权无明确认定，缺乏系统的排污权交易指标核定方法来确定二级市场上可交易的排污指标，许多交易都是在政府一手干预下进行的，难以体现出环境资源稀缺性和真实成本。

　　一是严格的法律。市场经济本质是一种法制经济，环境经济政策只有在相应的法律保障下，才具有合法性和权威性，才能保证公平的竞争环境，因此法律基础是环境经济政策的生命线。

　　二是完全的市场经济体制。环境经济政策是政府通过经济刺激手段，向受控对象传递市场信号。要有效实施环境经济政策，首先要明晰产权关系、向市场发出正确的价格信号，因此，要创建并推动环境经济政策，必须基于市场经济规律，摆正政府与市场的关系，保证市场公平竞争，防止行政过度干预导致市场扭曲。

　　三是政府部门的配合。环境经济政策更多体现为财税、金融、价格等政策调整，因此，环境经济政策的创新和完善离不开政府各相关部门以及政府与企业、公众的协调与配合，任何一个部门都无法单独将环境经济政策做大做强。

　　四是必要的技术支持。环境经济政策要实现其调控和配置资源功能，需要以成熟的配套技术为基础，其核心是要算清账、定好价，明确环境损害成本，明确如何避免罚小于过、奖小于功，让经济杠杆撬动市场。

　　“做强做实我国环境经济政策的核心目标是要探索环境成本内部化的途径，弥补传统的市场经济及经济法制的缺陷，推动在生产、分配、流通、消费的全过程实行对环境资源有偿使用。”

　　按照十八届三中全会深化经济体制改革的总体要求，做强做实我国环境经济政策的核心目标是要探索环境成本内部化的途径，弥补传统的市场经济及经济法制的缺陷，推动在生产、分配、流通、消费的全过程实行对环境资源有偿使用，解决经济不环保、环保不经济的环境保护市场失灵问题，体现环境有价。为此提出以下建议：

　　首先，应加快完善环境经济政策基本制度。当前，要在十八届三中全会的大背景下，抓住市场机遇，积极构建充分体现环境资源价值的环境经济政策体系。一是要加快探索建立环境产权制度。考虑到水、空气等环境要素所有权难以界定，我国可基于环境容量和地区环境承载力，建立以法定排污许可证为载体的污染物排放配额制度，以污染排放配额占有权、使用权为主要规范内容，探索构建环境产权制度。二是应进一步深化环境资源价格改革机制。在脱硫电价补贴、重点行业阶梯电价政策及水价政策等基础上，推动环境收费制度改革和电价改革，加快建立稀缺性资源定价政策。结合环境税试点进展，继续改进环境税方案设计，继续推进环保相关的资源税、所得税、增值税、消费税等税种的绿化改革。

　　其次，着力强化逆向约束政策，让污染企业付出真实成本。环境经济政策对企业行为具有逆向约束作用，在充分发挥市场对资源进行最优配置的基础上，要通过政策规范和引导，将资源环境成本价值尽快纳入企业总成本中，使企业的开发和生产行为充分考虑环境因素，使环境成本内部化。在政策完善中，一是要按照提出的实施最严格环境保护制度的要求，针对排污收费标准低于污染治理成本的状况，结合当前环境污染形势和总量控制需求，利用好环境费改税机遇，较大幅度提高排污收费（税）标准，扩大污染物种类。二是针对流域、重要生态功能区、自然保护区、矿产资源开发、资源枯竭型城市，开展生态系统有偿服务与生物多样性经济价值评估研究。以内化相关生态保护或破坏的外部成本为依据，合理确定补偿标准，拟定补偿技术指南，逐步构建生态补偿机制和政策体系。三是扩大消费税征收范围，提高税率。将目前尚未纳入消费税征收范围的资源性、高能耗、高污染的产品，如含磷洗涤剂、车用铅酸蓄电池、高毒性农药化肥、含挥发性有机物家装建材等纳入消费税征收范围。计税方式应从对生产环节计征改为在批发或零售环节计征，应从价内计征改为价外计征，引导消费者自愿购买节能环保产品。四是加快建立贸易与环境协调发展的政策体系，进一步强化“两高”和资源性产品出口高关税和取消出口退税政策。

　　第三，积极挖掘政策潜力，让环保企业有利可图。当前国家不断加大环保力度，随着国务院印发《大气污染防治行动计划》以及水和土壤污染防治工作不断深入，法律等命令控制型政策的强制约束力不断增加，企业治污积极性和主动性明显提升，节能环保产业面临重大发展机遇，环境经济政策应做出积极反应并向市场发出正向的激励信号，让企业在节能环保中有利可图。为此，应进一步挖掘政策潜力，创新政策设计。一是建立有利于环境保护的财政转移支付制度。在财政转移支付中增加生态环境影响因子权重，对环境质量改善、生态建设良好的地区加大财政转移支付力度。二是要以强化法律监管为基础，加快完善排污有偿使用和交易制度。应通过排污许可证将排污和交易指标法定化，明晰使用权，实施公平交易。三是完善各类财政激励政策，完善资源综合利用等增值税优惠政策，包括调整和完善相关资源综合利用产品的优惠范围和目录，根据需要合理制定一些新的优惠政策。允许企业将污染治理费用计入成本，对重污染企业退出给予减税、免税、土地、金融支持等方面优惠。

　　第四，用环境要求来绿化重要经济政策。应从更高、更广的视角看待环境经济政策，将经济政策的绿色化作为环境经济政策的重要内容，体现以环境保护优化经济发展目标。为此，要建立促进经济绿色发展的体制机制，建立包括资源环境要素的市场经济制度，形成有利于环境保护和资源节约的价格、财税、金融、土地等方面的经济政策体系。一是要推动取消农药、化肥以及农膜等不符合环保要求的增值税优惠政策，对不易造成土壤污染的有机肥等农资产品给予优惠政策。二是加大对金融机构的绿色引导，实施绿色信贷，建立银行绿色评级制度，完善上市公司环境信息披露机制，建立环境违法上市公司退市机制。三是强化政府绿色采购，将环境标志产品纳入政府强制采购目录，以消费端绿色要求倒逼生产端绿色转型。

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